Le « droit au retour » à la lumière de l’exclusion des Juifs des pays arabes
Une autre vision du contentieux israélo-arabe
La mise en parallèle de la revendication palestinienne du « droit au retour » avec l’exclusion des Juifs des pays arabes modifie profondément les données habituelles du débat politico-idéologique.
Elle identifie bien le caractère mythique et anti-politique de cette revendication dont les retombées sont cependant assurément politiques…
Elle renvoie tout d’abord les États arabes à leur responsabilité dans le drame palestinien.
Pour avoir attaqué unilatéralement Israël, dès sa reconnaissance par l’ONU, ils sont très concrètement à l’origine du problème palestinien. Leur responsabilité est double car leur politique ultérieure en la matière a tranché sur les critères internationaux de gestion des populations réfugiées.
Là où les États concernés par ce fléau ont absorbé les réfugiés qui se retrouvaient sur leur territoire, pour les intégrer dans leur société, les États arabes ont tout fait pour perpétuer le drame comme un abcès de fixation sur les flancs d’Israël, refusant (à l’exception de la Jordanie) d’intégrer ces populations et de leur conférer la citoyenneté.
Une agence de l’ONU spéciale, l’UNRWA, fut même créée à leur intention pour perpétuer le drame au point qu’aujourd’hui le statut de réfugiés palestinien est devenu héréditaire.
Selon l’UNRWA, les 540 000 réfugiés de 1948 sont devenus 2 125 000 en 1988 et 3 700 000 aujourd’hui.
Mais c’est aussi sur le plan du droit international que la revendication palestinienne est infondée.
La perpétuation d’une tragédie : les Nations unies et les réfugiés palestiniens
par Avi Beker
Après la création des Nations unies en juin 1945, Israël a vécu une courte période de répit. Ironie de l’histoire, cette période a précédé la création officielle de l’État d’Israël.
Quand les Nations unies ont décidé, le 29 septembre 1947, d’accepter la partition de la Palestine mandataire et se sont prononcées en faveur de la création d’un État juif, la plupart des Juifs du monde étaient enthousiastes. Mais depuis lors, il est difficile de trouver des signes de soutien à Israël, dans un sens très large du terme, au sein des Nations unies.
De temps en temps, des résolutions équilibrées sur le statut d’Israël ont été adoptées, comme les résolutions du Conseil de sécurité 242 (1967) et 388 (1973). Mais ces résolutions furent en général la conséquence des succès militaires israéliens lors de guerres d’autodéfense et, rétrospectivement, elles ont posé les bases du processus de paix au Moyen-Orient.
Ceci, bien entendu, a poussé les nations arabes à essayer de faire annuler ces résolutions du Conseil de sécurité, en utilisant leur majorité à l’Assemblée générale [1].
Israël a été confronté pendant de nombreuses années à un processus de délégitimation au sein des Nations unies.
La résolution 3379 de l’Assemblée générale, adoptée en novembre 1975, fut le point culminant de la campagne anti-israélienne et antisémite au sein de cet organe. Cette résolution, déclarant que « le sionisme est une forme de racisme et de discrimination raciale », fut encore une inversion de langage digne d’Orwell, pratique assez courante à l’Assemblée générale, dominée par la coalition arabo-soviéto-tiers-mondiste pendant les années 1970.
Mais, à la différence des attaques généralisées habituelles contre le capitalisme, la démocratie ou la liberté de la presse, dans ce cas l’objectif était défini et spécifique : délégitimer un État membre, Israël, et légitimer l’antisémitisme.
L’assimilation du sionisme, mouvement de libération nationale du peuple juif, au racisme, revenait à déclarer officiellement que l’État juif et le peuple juif étaient des ennemis de l’humanité, et qu’ils étaient mis au ban de la société civilisée.
La résolution sionisme = racisme a été décrite par l’ambassadeur américain à l’ONU, Daniel Patrick Moynihan, comme « un terrible mensonge… et une décision infâme ». Ses ramifications néfastes pour les Juifs et Israël ne sont pas restées confinées aux Nations unies.
Ce n’est qu’après de longues années, en décembre 1991, que l’Assemblée générale a annulé la résolution 3379 par un vote de cent onze voix pour, vingt-cinq contre (États arabes et musulmans) et treize abstentions. La résolution de 1975 avait été adoptée avec soixante-douze voix pour, trente-cinq contre et trente-deux abstentions. Ce déplacement dramatique des voix, sans aucun changement des principes de l’idéologie sioniste, fut une décision sans précédent de l’Assemblée générale. L’annulation de sa propre résolution témoignait du cynisme extrême et du théâtre de l’absurde régnant au sein des Nations unies.
L’annulation de la résolution sionisme = racisme était liée à une modification profonde de l’environnement international.
La chute de l’Union soviétique et la fin de la guerre froide, ainsi que l’affaiblissement significatif de la position arabe après la guerre du Golfe, ont transformé de manière spectaculaire le statut d’Israël au sein des Nations unies.
À la fin 1992, le secrétaire général, M. Boutros Boutros-Ghali, a sollicité pour la première fois la participation de professionnels israéliens à une mission de maintien de la paix en tant que personnel non combattant, et Israël a accepté. Mais il existe encore un préjugé anti-israélien au sein des Nations unies, et l’Assemblée générale et d’autres forums des Nations unies continuent d’appliquer deux poids et deux mesures à l’encontre d’Israël.
Les premières résolutions
Toute discussion du rôle des Nations unies dans la perpétuation du problème des réfugiés palestiniens doit ainsi être abordée dans le contexte général de la politique très partiale des Nations unies dans le conflit israélo-arabe.
Le fait que les Nations unies aient été obligées d’annuler leur propre résolution en 1991 démontre clairement l’ampleur des distorsions qui ont conduit à leur faillite morale.
La campagne antisioniste et antisémite a largement dépassé les bornes de ce qui est admissible dans le débat entre adversaires politiques au sein d’un organisme international.
Pour être en mesure de participer à des discussions politiques sur la question des réfugiés palestiniens, les Nations unies devront inventer un cadre entièrement nouveau pour la délibération et la négociation.
Dès le début du processus de médiation dans le conflit israélo-arabe, les Nations unies ont soulevé le problème des réfugiés.
Le comte Folke Bernadotte, médiateur des Nations unies nommé en 1948, a porté officiellement le problème à l’attention du monde. Les activités des Nations unies concernant la question des réfugiés ont toujours été liées à la résolution clé 194, du 11 décembre 1948, y compris les renversements de situation périodiques dus à de nouvelles pressions politiques.
La résolution 194 traite du rapport du médiateur des Nations unies, et crée une Commission de Conciliation pour la Palestine (PCC). Les Nations unies ont joué un rôle positif dans la médiation des accords d’armistice signés en 1949 et le médiateur, Ralph Bunche, secrétaire général adjoint des Nations unies, a reçu le prix Nobel de la paix pour son travail.
Mais en dehors des pourparlers en vue de l’armistice, les Nations unies ont abandonné leur rôle impartial.
En outre, depuis la résolution 194, l’Assemblée générale s’est même refusée pendant de nombreuses années à employer le mot paix, quand elle faisait référence aux accords entre les différentes parties au Moyen-Orient.
Dès le départ, la question des réfugiés a été instrumentalisée par les Arabes, en vue d’obtenir par la diplomatie ce qu’ils n’avaient pas pu obtenir sur le champ de bataille, en 1948-1949, et lors des accords d’armistice ultérieurs.
Quand la PCC a été créée par les Nations unies, toute l’expérience acquise lors des accords d’armistice a été perdue. Le texte de la résolution 194 a exprimé la détérioration du processus de négociation, en faisant référence à « l’instauration d’une structure qui donne la possibilité à la commission de se contenter de contacts indirects entre les deux parties dans le but de faciliter l’échange des points de vue ».
La commission a même déclaré dans son rapport intermédiaire qu’elle ne comptait pas « réunir les deux parties concernées autour d’une même table ou sous un même toit [2] ».
Dans ce contexte, il est clair que le mandat de la PCC pour résoudre le problème des réfugiés ne pouvait qu’échouer.
La résolution 194 proposait un plan de résolution des conflits, comprenant une formule pour résoudre la question des réfugiés. La question des réfugiés vient tout de suite après les directives pour le développement économique de la région, que la PCC est mandatée à rechercher et à négocier.
Le paragraphe 11 traite des réfugiés :
11. Décide qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les Gouvernements ou autorités responsables ;
Donne pour instructions à la Commission de Conciliation de faciliter le rapatriement, la réinstallation et le relèvement économique et social des réfugiés, ainsi que le paiement des indemnités, et de se tenir en liaison étroite avec le directeur de l’Aide des Nations unies aux réfugiés de Palestine, et par l’intermédiaire de celui-ci, avec les organes et institutions appropriés de l’Organisation des Nations unies.
Afin de contribuer à l’application de ces résolutions, l’UNRWA (United Nations Relief and Works Agency) a été créée en 1949 – le terme « work » faisant référence à la fourniture d’un travail pour les réfugiés dans des projets de développement qui faciliteraient leur réinsertion.
Le 14 décembre 1950, les Nations unies ont adopté la résolution 394 sur « le rapatriement ou la réinstallation et l’indemnisation », qui prévoyait la création d’un bureau chargé d’évaluer et de payer les indemnisations aux réfugiés.
Dans ce texte l’option de réinstallation a également été soulignée, quand l’Assemblée générale a marqué « sa préoccupation du fait […] que le rapatriement, la réinstallation et la réinsertion économique et sociale des réfugiés et le paiement des indemnisations n’avaient pas encore été effectués ».
Le terrorisme sous les auspices de l’UNRWA
La position d’Israël sur la question des réfugiés palestiniens est restée constante, et elle est réitérée lors de chaque session de l’Assemblée générale.
Israël considère cette question comme l’une des nombreuses questions devant être résolues dans le cadre d’un accord de paix global avec le monde arabe.
Dans leur déclaration annuelle lors des débats aux Nations unies sur l’UNRWA, les délégués israéliens rejettent systématiquement les propositions qui préconisent le retour inconditionnel des réfugiés palestiniens. En outre, lorsqu’il fait référence aux indemnisations pour les pertes financières, Israël soulève toujours la situation des réfugiés juifs des pays arabes, qui ont été obligés de fuir leurs foyers pour se réfugier dans l’État d’Israël [3].
Les Arabes ont tout d’abord rejeté la résolution 194, mais par la suite ils ont isolé le paragraphe 11 et l’ont systématiquement interprété comme comportant un « droit au retour » inconditionnel des réfugiés. Ils refusent de coopérer à tous les projets visant à une intégration économique.
L’année 1952 a vu également un changement d’attitude significatif des Nations unies à l’égard des réfugiés.
Alors même que la Commission de Conciliation désespérait de parvenir à un règlement global du conflit israélo-arabe, l’Assemblée générale, sous l’influence arabe, a décidé de séparer la question des réfugiés des autres aspects du conflit.
Depuis ce jour, le problème des réfugiés a pris une dimension nettement politique, en tant que problème dont la solution passait par le « droit au retour » dans une entité politique et territoriale appelée Palestine.
La résolution 194 de décembre 1948 faisait référence à la « réinstallation » des réfugiés comme solution alternative au problème ; mais depuis 1952 ce terme de réinstallation a été inscrit lui aussi sur la liste des tabous dans la gestion du conflit israélo-arabe par les Nations unies.
Les Arabes ont rejeté les propositions du Conseil de sécurité en 1949, de réaliser une étude économique pour examiner les possibilités d’installer les réfugiés dans différentes parties du Moyen-Orient.
Ils ont exprimé leur fureur quand le secrétaire général, Dag Hammarskjöld, a présenté en juin 1959 un plan sur plusieurs années visant à la réinsertion des réfugiés.
Les Arabes ont séparé le paragraphe 11, traitant du problème des réfugiés, du contexte général de la résolution 194, qui concernait le règlement global du conflit israélo-arabe. Depuis ce moment, le problème des réfugiés est devenu une question indépendante, sans aucune relation avec les aspects fondamentaux du conflit israélo-arabe et les actes d’hostilité qui l’ont engendré.
Cette attitude s’est concrétisée par la création de l’UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East), seule agence qui traite d’un problème de réfugiés d’une région spécifique.
Bien qu’il y ait eu, depuis la Deuxième Guerre mondiale, soixante millions de réfugiés dans le monde, qui ont pour la plupart été déracinés de leurs foyers par des conflits armés entre États, les Nations unies n’ont jamais créé une agence permanente pour s’occuper des problèmes d’un groupe particulier de réfugiés.
Tous les réfugiés du monde, sauf les Arabes palestiniens, ont été placés sous la juridiction du Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, qui a commencé ses activités en 1951, en soulignant le caractère humanitaire et politique de l’aide apportée [4].
Au cours des années 1950, l’UNRWA a proposé de nouveaux plans pour la réinstallation et la réinsertion des réfugiés arabes palestiniens.
Comme les précédents, ils ont été rejetés par les pays arabes, individuellement et au sein de la Ligue arabe. Dès 1959, l’UNRWA a été obligée d’admettre que le fonds pour la réinsertion, constitué en 1950 pour la création d’emplois et de logements en dehors des camps pour les réfugiés palestiniens, avait été boycotté par les Arabes.
Un budget de 250 millions de dollars avait été prévu mais, au bout de trois ans, 7 millions seulement avaient été dépensés et 28 millions restaient inutilisés dans le fonds. Par la suite, une petite partie de l’argent a été utilisée pour des projets agricoles ; le reste n’a fait qu’augmenter les réserves générales de l’UNRWA.
De nombreux chercheurs, politiquement indépendants et sérieux dans leur approche, ont proposé depuis le début des programmes destinés à intégrer et à assimiler la majorité des réfugiés arabes dans les pays où ils se trouvaient.
À la fin des années 1950, une équipe européenne travaillant sur les problèmes de migration dans le monde est parvenue à la conclusion que la seule solution logique au problème était de diviser la population de réfugiés et de les installer dans les différents pays arabes [5].
Lors d’une conférence internationale à Genève en 1957, à laquelle participaient soixante-douze organisations internationales traitant des problèmes de réfugiés dans le monde, le Dr Alpen Ross, conseiller pour les questions de réfugiés auprès du Conseil mondial des Églises chrétiennes, a affirmé que : « sans l’aspect politique, le problème des réfugiés arabes aurait été très facile à résoudre par l’intégration. De tous les problèmes de réfugiés après la Deuxième Guerre mondiale […] les réfugiés arabes – par leur religion, langue, race et organisation sociale – ne sont pas différents des autres [Arabes] dans leurs pays [6] ».
Mais l’ONU a tout simplement ignoré l’avis des experts.
Adoptant la position arabe, elle a construit un monstre bureaucratique sans précédent en matière de questions humanitaires.
L’UNRWA est immédiatement devenue un appareil massif (dix-sept mille employés), avec un budget énorme, dont le but principal était en réalité de perpétuer et d’intensifier le problème des réfugiés palestiniens, en faisant en sorte que les réfugiés demeurent dans les camps.
Plus tard, il s’est avéré que les Nations unies étaient indirectement responsables du problème du terrorisme palestinien, quand les camps de réfugiés sont devenus des foyers et même des bases d’entraînement pour les unités terroristes de l’OLP.
Au cours des années 1980, il est apparu que l’UNRWA avait besoin des réfugiés palestiniens plus que les Palestiniens n’avaient besoin de l’UNRWA.
Ce n’est que lorsque l’armée israélienne est entrée au Liban, en juin 1982, qu’il a été prouvé que les organisations terroristes s’étaient emparées des camps de l’UNRWA au Sud Liban.
Ces faits étaient déjà connus des services de renseignement, et des rumeurs avaient même filtré dans la presse ; mais ces rumeurs ont pris une autre dimension quand on a découvert, dans un camp après l’autre, une gigantesque structure terroriste organisée, et cela sous les auspices des Nations unies.
Il est intéressant de noter que l’ambassadeur libanais à l’ONU, Edward Ghonra, avait averti les Nations unies dès l’automne 1976, dans une lettre au secrétaire général Kurt Waldheim, lequel l’a fait distribuer à tous les États membres à la demande de l’ambassadeur, comme un document officiel des Nations unies. Il décrivait en détail « l’intervention systématique des Palestiniens dans les affaires internes du Liban et l’intolérable atteinte à la souveraineté du Liban ».
L’OLP n’a pas respecté les nombreux accords qu’elle avait conclus sur la limitation de sa présence et de ses activités militaires au Liban.
Au lieu de cela, poursuivait Ghonra :
Les Palestiniens se comportaient comme s’ils étaient un État dans l’État libanais, défiant ouvertement les lois du pays et abusant de l’hospitalité de leur hôtes… L’OLP augmentait constamment l’importation d’armes au Liban… Ils ont transformé la plupart des camps de réfugiés en bases militaires autour de nos villes principales, au milieu de nos centres commerciaux et industriels, et aux environs de nos grandes agglomérations civiles.
En même temps, l’ambassadeur libanais a joint une copie d’une lettre de son Vice-Premier ministre au sommet des non-alignés de Colombo au Sri Lanka, dans laquelle ce dernier se plaignait du fait que les Palestiniens violaient l’accord signé avec le gouvernement libanais en 1969, qu’ils importaient des armes lourdes dans les camps et qu’ils avaient même pris le contrôle des bureaux de l’UNRWA dans les camps [7].
Le transfert du contrôle des camps du Sud Liban du Secrétariat des Nations unies à l’OLP était un secret de polichinelle pour tous ceux qui visitaient les camps.
L’appareil de l’UNRWA était totalement contrôlé par l’OLP, y compris les 17 000 employés, à l’exception d’une douzaine d’employés de l’équipe internationale [8].
En réalité les camps étaient entièrement gérés par les hommes de l’OLP, qui avaient pris le contrôle exclusif des camps.
Dès le 18 juin 1979, le New York Times rapportait que l’OLP contrôlait trois camps de réfugiés de l’UNRWA au Sud Liban.
Étant donné ce fait, peu importe à combien s’élevait la fraction du budget annuel (à peu près 200 millions de dollars par an) qui atterrissait dans les mains de l’OLP. Ce qui est significatif, c’est que, lorsque l’OLP a pris le contrôle des camps, les Nations unies lui ont offert un outil considérable pour le recrutement de terroristes, pour les entraîner militairement et les endoctriner politiquement.
Sous la bannière des Nations unies ces camps étaient en fait, à tous égards, des camps militaires.
Ce n’est qu’en 1982, une fois que l’armée israélienne eut pénétré au Liban, que des hauts fonctionnaires de l’ONU au sein de l’UNRWA ont reconnu que leur agence avait encouragé le terrorisme de l’OLP.
En octobre 1982 l’UNRWA publia un rapport très exhaustif, qui relatait en détail le fait que l’institution « d’enseignement » de Sibliun près de Beyrouth, qui se trouvait sous le contrôle de l’UNRWA, était en réalité une base d’entraînement pour les terroristes de l’OLP.
Ce rapport relatait que, pendant les deux précédentes années, le camp avait été entièrement placé sous le contrôle de l’OLP, qui l’avait transformé en installation militaire avec des entrepôts d’armes, en contradiction totale avec les règles de l’UNRWA, et qui l’avait utilisé pour entraîner les membres du camp à l’usage des armes et des explosifs [9].
Débats sur les droits et les nombres
Le 22 novembre 1967 le Conseil de sécurité adopta à l’unanimité la résolution 242, qui définissait le mandat relatif à la mission de l’ambassadeur Gunnar Jarring. La résolution établissait des dispositions et des principes, dans l’espoir qu’ils mèneraient à un accord.
Historiquement la résolution 242 et la résolution 338, adoptée après la guerre de Kippour (22 octobre 1973), devinrent la pierre angulaire du processus de paix dans le conflit israélo-arabe.
La résolution 338 confirmait fondamentalement la résolution 242, en lui ajoutant la décision significative de commencer immédiatement des « négociations entre les parties en cause sous des auspices appropriés ».
De même, il est significatif que dans la résolution 242, qui présente les principes pour parvenir à la paix dans des domaines tels que la souveraineté, l’intégrité territoriale, la liberté de navigation etc., la référence aux réfugiés est ambiguë : « réaliser un juste règlement du problème des réfugiés ».
La résolution ne définit pas qui sont les réfugiés (Arabes ou Juifs) et n’indique pas la manière de parvenir à un accord.
Avant 1967, les Palestiniens n’étaient pas opposés à la définition de leur cause comme un problème de réfugiés. Mais leur position a changé de manière significative après la guerre des Six Jours et l’arrivée de l’OLP sur le devant de la scène politique arabe et internationale.
Pendant de nombreuses années après 1967, les Palestiniens ont refusé d’accepter les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité, ainsi que d’autres résolutions, car elles faisaient référence au problème palestinien comme à un problème de réfugiés, plutôt qu’à un problème d’autodétermination et de droits nationaux légitimes.
La branche armée de l’OLP, Al Fatah, a rejeté catégoriquement la résolution 242 et la mission Jarring, car « elles ignoraient les droits nationaux du peuple palestinien – omettant même de mentionner son existence [10] ».
Les débats à l’ONU montrent que la discussion entre les parties concernées ne porte pas uniquement sur les causes et les circonstances du problème des réfugiés, mais aussi sur leur nombre.
Les estimations du nombre de réfugiés arabes en 1948-1949 varient entre 400 000 (sources israéliennes), 540 000 (sources de l’UNRWA) et jusqu’à 1 000 000 ou plus (sources palestiniennes).
Après la guerre de 1967, le nombre de réfugiés s’est accru de 300 000 Palestiniens qui avaient fui la bande de Gaza et la Cisjordanie. Le tiers de ceux-ci étaient des réfugiés de 1948, qui étaient donc deux fois réfugiés.
Une étude israélienne a conclu que les données publiées par les Arabes et l’UNRWA sur les réfugiés étaient souvent fallacieuses.
L’auteur, Moshé Efrat, affirme que le nombre total de réfugiés arabes palestiniens en juin 1990 dans tous les pays d’accueil, en excluant Israël, était d’1,2 million, auxquels il fallait ajouter 540 000 réfugiés en incluant les Territoires et Jérusalem-Est.
Ce chiffre est bien inférieur aux 2,4 millions rapportés par l’UNRWA. Efrat observait aussi que, dans l’ensemble, à l’exception de la bande de Gaza, les réfugiés palestiniens s’intégraient de plus en plus dans les pays d’accueil, où ils constituaient un faible pourcentage de la population totale [11].
Il est clair que l’attitude de l’ONU et les pratiques de l’UNRWA ont joué un rôle important dans la perpétuation du problème des réfugiés palestiniens.
Le professeur Louise W. Holborn a expliqué que l’augmentation étonnante du nombre de réfugiés (de 540 000 en 1948 à 1 344 570 en mai 1967) était liée à un changement des définitions de l’UNRWA.
En 1988 le nombre approximatif de réfugiés selon l’UNRWA était de 2 125 000. Cet accroissement mis à part, l’UNRWA a fourni un exemple typique de la manière dont le statut de réfugié avait été institutionnalisé.
Même quand les réfugiés bénéficiaient de perspectives économiques appropriées, ils ne voulaient pas rendre leurs cartes de l’UNRWA. Il y avait aussi des fausses inscriptions et la dissimulation des décès [12] »,….
En 1995 le rapport annuel de l’UNRWA parlait de 3,2 millions de réfugiés palestiniens inscrits.
Oslo, les réfugiés et l’ONU
Le groupe multilatéral de travail sur les réfugiés (RWG) a été créé par la conférence de paix de Madrid en octobre 1991, et il s’est réuni à Moscou en janvier 1992. Il comporte trente-huit délégations, y compris des observateurs de l’Union européenne et des États-Unis.
Il constitue un témoignage de plus – comme dans le processus de paix global – de la défaillance des Nations unies, qui n’ont pas su créer un lieu où l’on puisse aborder de manière sérieuse le problème des réfugiés.
Cependant les Arabes et les Palestiniens n’ont pas cessé d’œuvrer pour transformer les débats au sein du RWG en copie conforme des débats politiques de l’Assemblée générale de l’ONU [13].
Les accords d’Oslo et la Déclaration de Principes (DOP) du 13 septembre 1993 font référence au problème des réfugiés/personnes déplacées uniquement comme à l’un des sujets à négocier lors des pourparlers sur le statut final.
Toutefois, au sein de l’Assemblée générale, les discussions sur la question des réfugiés sous la rubrique de l’UNRWA ne reflètent guère les changements politiques intervenus entre Israël, les Palestiniens et les États arabes.
L’OLP s’oppose systématiquement aux efforts israéliens et américains pour supprimer les références à la résolution 194.
L’accord intérimaire israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza du 28 septembre 1995 (Oslo II) pourrait apporter un changement important, car il donne à l’Autorité palestinienne une compétence élargie qui s’étend à la majorité des Palestiniens, y compris les réfugiés, en Cisjordanie et aux environs de Jérusalem.
Par cet accord l’Autorité palestinienne acquiert le pouvoir d’administrer et de gouverner au moins un tiers des réfugiés inscrits auprès de l’UNRWA.
Plusieurs rapports publiés pendant le processus d’Oslo mettent en question le mode de pensée traditionnel de l’ONU-UNRWA et leurs méthodes de travail.
Des rapports de l’Union européenne et du Syndicat norvégien pour la recherche en sciences sociales ont précisé que les solutions à long terme du problème des réfugiés dépendaient largement d’un meilleur traitement des réfugiés dans les pays d’accueil arabes.
Le rapport de l’Union européenne indiquait aussi que l’aide apportée aux réfugiés palestiniens en Cisjordanie était en train de subir « une transformation profonde », pour contribuer à l’intégration des réfugiés et des non-réfugiés.
Le rapport de l’Union européenne, qui remet en question certains concepts et intérêts acquis, a suscité la contestation des Palestiniens et des réserves de la part du commissaire général de l’UNRWA. De nouveau, la coalition ONU-OLP s’est sentie menacée, notamment par l’idée de résoudre la question des réfugiés par leur intégration dans les pays d’accueil. Elias Sanbar, chef de la délégation palestinienne, a affirmé que le rapport de l’Union européenne « n’abordait pas les options du retour et de l’indemnisation […]. Nous sommes un peuple, et non une série de sous-entités géographiques » [14].
L’ONU et l’UNRWA font barrage
En février 1957, le directeur de l’UNRWA a affirmé dans son rapport à l’Assemblée générale qu’il y avait eu peu de changements dans la situation des réfugiés. Selon lui :
La raison est d’ordre politique, et a son origine dans des émotions humaines très profondes – ce n’est pas simplement une question d’économie. À travers des petits projets de développement agricole et des subventions pour créer des petits commerces, l’UNRWA peut aider quelques centaines de réfugiés à devenir autonomes chaque année, mais elle ne peut pas surmonter le fait que dans l’ensemble, les réfugiés insistent sur le choix qui est donné par la résolution 194 de l’Assemblée générale: le rapatriement ou l’indemnisation.
La tragédie de l’ONU a été mise en évidence pendant le processus de paix, quand cette organisation internationale – qui a pour vocation la promotion de la paix et de la sécurité – est devenue totalement non pertinente, et pas seulement dans le contexte historique du processus et des accords de Camp David.
En outre, elle a recouru à des tentatives d’obstruction diplomatique en adoptant des résolutions hostiles à Camp David [15].
Le secrétaire général Kurt Waldheim n’a même pas mentionné le traité de paix entre Israël et l’Égypte dans son rapport annuel en septembre 1979.
Ce rapport, qui traitait des développements affectant la paix et la sécurité internationale, a ignoré l’accord de paix historique signé en mars 1979 entre Israël et l’Égypte. En conséquence, les forces de maintien de la paix de l’ONU ont été obligées de quitter la région, pour être remplacées par une Force multinationale et par des observateurs fonctionnant en dehors du cadre des Nations unies.
Comme le rapport de l’UNRWA de 1957 l’a affirmé, la ligne de conduite des Nations unies en ce qui concerne le problème des réfugiés « est d’ordre politique ».
Lors des élections dans les Territoires pour le Conseil palestinien en janvier 1996, la question des réfugiés était à l’ordre du jour.
Beaucoup de candidats ont promis d’œuvrer pour les réfugiés et certains d’entre eux ont été élus. La question est donc de savoir dans quelle mesure l’Autorité palestinienne acceptera que l’UNRWA fonctionne et mette en place des programmes de réinsertion.
Le problème des réfugiés s’inscrit dans un affrontement politique de longue date entre Israël et les Palestiniens.
L’invocation du « droit au retour » reflète le refus de l’OLP de trouver des compromis en vue d’un accord réaliste.
Le professeur Ruth Lapidoth a affirmé que le langage de la résolution 194 n’impliquait pas clairement un droit au retour des Palestiniens, et même qu’il limitait ce droit aux Palestiniens qui désirent vivre en paix avec Israël [16].
L’ONU et l’UNRWA devraient redéfinir et modifier leur rôle à la lumière des développements politiques.
À plusieurs occasions l’OLP a montré qu’elle était capable, dans certaines circonstances politiques, de modifier ses interprétations des résolutions de l’ONU.
En 1988 le Conseil National palestinien a indiqué « qu’une solution au problème des réfugiés [pouvait être trouvée] conformément aux résolutions des Nations unies » [17.]
En 1996, l’Assemblée générale des Nations unies a décidé de prolonger le mandat de l’UNRWA jusqu’en 1999, date à laquelle était fixée la fin des pourparlers sur le règlement final.
Le défi pour l’ONU sera de trancher le nœud gordien qu’elle a créé de ses propres mains entre l’UNRWA, les réfugiés palestiniens et la rhétorique de la direction palestinienne.
Pour les réfugiés, le nœud gordien réside dans leur dépendance psychologique et sociale envers leur statut de réfugiés. Pour la direction palestinienne, cela implique de renoncer à l’extrémisme polémique à l’ONU et de se focaliser sur les négociations bilatérales avec Israël, en vue d’un accord possible et réaliste. Reste à savoir si l’ONU est capable d’agir en tant que médiateur dans la résolution du conflit ; sinon, elle continuera à faire de l’obstruction et restera un partenaire non pertinent.
Traduction Neil Philip Johnson. – Copyright © Continuum Books.
Notes
[1] Pour en savoir plus sur le statut d’Israël aux Nations unies voir Avi Beker, The United Nations and Israel from Recognition to Reprehension (Boston, Lexington Books, 1988).[2] Rapport sur Israël et les Nations unies réalisé par un groupe d’étude de l’université hébraïque de Jérusalem (New York : Carnegie Endowment for International Peace, 1954), p. 94. Pour une étude approfondie du travail de la commission, voir David P. Forsythe, United Nations Peacemaking : The Conciliation Commission for Palestine (Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1972).
[3] « The refugee issue », document d’information, Service de presse gouvernemental de l’État d’Israël, octobre 1994.
[4] D’après Beker, op. cit., p 50-51.
[5] F. Th. Withkamp, « The refugee problem in the Middle East », Bulletin of the Research Group for European Migration Problems, vol. 5, janvier-mars 1957, p. 4-47.
[6] Walter Eitan, The First Ten Years : A Diplomatic History of Israel (Londres, Weidenfeld & Nicolson, 1958), p. 51.
[7] Lettre de l’ambassadeur libanais à l’ONU, Edward Ghonra, au secrétaire général Kurt Waldheim, 17 octobre 1976. Archives de l’Assemblée générale A/31/179.
[8] « How the UN aids Marxist guerilla group », rapport d’information du Projet d’étude et d’évaluation des Nations unies (Washington DC, Heritage Foundation, avril 1982), p. 6.
[9] « PLO used a UN facility to train guerillas », International Herald Tribune, 28 octobre 1982.
[10] Walter Laqueur, The Israel-Arab Reader (3e éd. Toronto, Benton, 1969). p. 372.
[11] Moshe Efrat, « Palestine refugees : the dynamics of economic integration in host countries », Israeli International Institute for Applied Economic Policy Review, Tel Aviv, 1993.
[12] Louise W. Holborn, « The Palestine Arab refugee problem », in John Norton Moore (éd.) The Arab-Israeli Conflict, avec le soutien de l’American Society of International Law (Princeton, Princeton University Press, 1977), p. 158-159.
[13] Shamay Cahana, Differing and Converging Views on Solving the Palestinian Refugee Problem (Jerusalem, Leonard Davis Institute of the Hebrew University, 1996). p. 8.
[14] Ibid., p. 20-22.
[15] Beker, op. cit., chap. 9.
[16] Ruth Lapidoth, « The right of return in international law, with special reference to the Palestinian refugees », in Israel Yearbook on Human Rights, vol. 16 (Tel Aviv University, 1986), p. 12.
[17] Voir Shlomo Gazit, « The problem of the Palestinian refugees » [Hébreu] (Centre Jaffe d’études stratégiques, université de Tel Aviv, 1994).
Aspects juridiques de la question des réfugiés palestiniens
par Ruth Lapidoth
Traduction de l’anglais par Pierre Lurçat
Jusqu’en septembre 2000, on avait bon espoir qu’un accord sur le statut définitif de la Cisjordanie et de la bande de Gaza allait bientôt ouvrir la voie à une coexistence pacifique entre Israël et les Palestiniens.
Cet espoir a malheureusement été anéanti lorsque les Palestiniens ont violemment attaqué les Israéliens tant dans les territoires administrés qu’en Israël même, provoquant de violentes réactions de la part d’Israël.
On peut s’interroger sur l’utilité d’analyser les questions juridiques liées à un règlement pacifique lorsque c’est la violence qui est à l’ordre du jour.
Si nous avons néanmoins choisi d’examiner certaines questions juridiques, c’est que nous n’avons pas perdu tout espoir que les armes finiront tôt ou tard par se taire et que les parties reviendront à la table des négociations.
Le conflit sous-jacent est de nature essentiellement politique.
Toutefois, il doit également être analysé d’un point de vue juridique, pour plusieurs raisons. Premièrement, certaines des questions en jeu sont de nature principalement juridique. Deuxièmement, les parties fondent leurs revendications sur des arguments juridiques. Troisièmement enfin, si un compromis est trouvé, il sera rédigé en termes juridiques et inclus dans un texte juridique. Ceci est vrai aussi de la question des réfugiés palestiniens.
Le début du problème des réfugiés
La situation critique des réfugiés constitue un problème humanitaire grave.
Pendant la période 1947-1948, de nombreux Arabes « partirent, fuirent ou furent chassés [1] ». Dans le même temps, des Juifs fuirent les pays arabes.
Alors que les Juifs étaient intégrés dans les pays où ils avaient fui, les Arabes se virent délibérément refuser l’intégration dans la plupart des pays arabes (à l’exception de la Jordanie) afin d’empêcher tout compromis possible avec Israël.
Les réfugiés ont reçu une aide et un soutien matériel de l’UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East), agence créée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1949 [2].
Selon différentes estimations, le nombre de réfugiés en 1949 était situé entre 538 000 (sources israéliennes), 720 000 (estimations de l’ONU) et 850 000 (sources palestiniennes). En 2001, le nombre de réfugiés enregistrés auprès de l’UNRWA et bénéficiant de son aide avait atteint 3,8 millions environ, car les enfants, les petits-enfants et les arrière-petits-enfants étaient également enregistrés.
Cette augmentation s’explique aussi par le fait que l’UNRWA n’efface pas systématiquement toutes les personnes décédées de ses registres.
Selon l’UNRWA, on comptait en 2000 environ 550 000 réfugiés en Cisjordanie, 800 000 dans la bande de Gaza, 1 500 000 en Jordanie, 350 000 au Liban et 350 000 en Syrie. Seulement une partie d’entre eux vivaient dans des camps de réfugiés.
La situation des réfugiés était particulièrement grave dans la bande de Gaza et au Liban [3].
La situation critique des réfugiés soulève au moins trois questions d’ordre juridique :
- Qui doit être considéré comme un réfugié ?
- Les réfugiés palestiniens bénéficient-ils d’un droit au retour en Israël ?
- Ont-ils droit à un dédommagement ?
- Qui est réfugié ?
La question se pose de savoir si tous ceux qui sont enregistrés auprès de l’UNRWA doivent être considérés comme des réfugiés.
La Convention de 1951-1967 relative au statut des réfugiés [4] a adopté la définition suivante :
Toute personne qui :
(2) […] craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle… ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner.
Cette définition ne mentionne pas les descendants.
En outre, la convention cesse de s’appliquer à une personne qui, entre autres, « a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité [5]».
En vertu de cette définition, le nombre de Palestiniens pouvant prétendre au statut de réfugiés serait bien inférieur à un demi-million.
Cependant, les États arabes ont réussi à exclure les Palestiniens de cette définition, en introduisant la clause suivante dans la Convention de 1951-1967 sur les réfugiés :
Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations unies autre que le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés [6]
Les réfugiés palestiniens n’ont été définis dans aucun document officiel, et l’UNRWA a adopté différentes définitions, dont celle-ci :
Un réfugié palestinien est une personne dont le lieu de résidence normal était la Palestine, pendant au moins deux ans avant le conflit de 1948 et qui, en conséquence de ce conflit, a perdu à la fois son foyer et ses moyens d’existence et a trouvé refuge dans l’un des pays où l’UNRWA apporte de l’assistance. Les réfugiés répondant à cette définition et leurs descendants directs ont droit à une aide de l’Agence s’ils sont enregistrés auprès de l’UNRWA, vivent dans la zone d’activités de l’UNRWA, et sont dans le besoin [7].
C’est une définition très large en vertu de laquelle le nombre des réfugiés a constamment augmenté. Elle est peut être adaptée aux besoins de l’UNRWA pour déterminer les personnes ayant droit à une aide, mais n’est guère appropriée à d’autres fins.
En conséquence les parties devraient convenir d’une définition plus appropriée.
Les réfugiés ont-ils un droit au retour en Israël?
Une autre controverse juridique porte sur la question de savoir si les réfugiés, quelle que soit leur définition, ont un droit au retour en Israël. Nous aborderons cette question selon trois perspectives : celle du droit international général, celle des résolutions de l’ONU les plus pertinentes, et celle des différents accords entre Israël et ses voisins.
Le droit international général
Plusieurs traités internationaux relatifs aux droits de l’homme traitent de la liberté de circulation, et notamment du droit au retour [8]. La clause la plus universelle est celle du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, qui affirme que : « nul ne peut être arbitrairement privé du droit d’entrer dans son propre pays [9]».
La question se pose de savoir qui a le droit au retour, autrement dit quelle sorte de relation doit exister entre l’État et la personne qui souhaite retourner dans son pays. La comparaison des différents textes et l’examen des débats qui précédèrent leur adoption mènent à la conclusion que le droit au retour est vraisemblablement réservé aux seuls ressortissants de l’État et peut-être aussi aux résidents permanents [10]
Même le droit des ressortissants n’est pas absolu et peut être limité, sous réserve que les motifs justifiant son déni ou sa limitation ne soient pas arbitraires.
En outre, selon Stig Jagerskiold, le droit au retour ou le droit d’entrer dans son pays mentionné dans le Pacte international de 1966, s’applique à des individus qui revendiquent un droit individuel.
Il n’était pas question de répondre aux demandes d’une multitude de personnes ayant été déplacées en conséquence d’une guerre ou de transferts politiques de territoires ou de populations, comme la réinstallation des minorités allemandes d’Europe orientale pendant et après la Seconde Guerre mondiale, la fuite des Palestiniens de ce qui allait devenir Israël, ou le mouvement de population des Juifs des pays arabes [11].
Dans le contexte du droit international général il convient également de remarquer que les conventions de droit humanitaire (comme les Conventions de Genève de 1949 sur la protection des victimes de guerres) ne traitent pas du droit au retour.
L’impact de la Résolution 194 de l’Assemblée générale des Nations unies
La première résolution importante de l’ONU traitant des réfugiés palestiniens est la Résolution 194 (III) adoptée par l’Assemblée générale le 11 décembre 1948 [12]. Cette résolution créait une Commission de conciliation pour la Palestine et lui donnait pour mission de « prendre des mesures pour aider les gouvernements et autorités concernés à parvenir à un règlement définitif de toutes les questions non résolues entre eux ».
Le paragraphe 11 traite des réfugiés :
L’Assemblée générale… décide qu’il y a lieu [**]
[**] Dans la version anglaise, les termes « doit », « doivent »,…
de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent** être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit** être réparé par les gouvernements ou autorités responsables…
Bien que les États arabes aient initialement rejeté cette résolution, ils l’ont par la suite invoquée très souvent et l’ont considérée comme une reconnaissance d’un droit au rapatriement collectif.
Cette interprétation ne semble cependant pas justifiée : le paragraphe ne reconnaît aucun « droit », mais recommande de « permettre » aux réfugiés de rentrer chez eux.
En outre, cette permission est soumise à deux conditions : que le réfugié désire rentrer chez lui et qu’il désire vivre en paix avec ses voisins (dans la version anglaise, c’est une condition tandis que dans le texte français, c’est une conséquence).
La violence qui a éclaté en septembre 2000 écarte tout espoir de coexistence pacifique entre les Israéliens et des masses de réfugiés rapatriés.
En outre, les Palestiniens ont lié la revendication du retour à l’exigence d’autodétermination.
Si les réfugiés rapatriés avaient le droit à l’autodétermination, cela signifierait la fin de l’existence même de l’État d’Israël.
Selon la résolution de 1948, le retour ne devait avoir lieu que « le plus tôt possible ». L’emploi du terme « il y a lieu » (« should » en anglais) à l’égard de l’autorisation de rentrer dans leurs foyers souligne qu’il ne s’agit que d’une recommandation – purement exhortative [13].
Il ne faut pas oublier aussi que, selon la Charte des Nations unies, l’Assemblée générale n’est pas habilitée à adopter des résolutions contraignantes, sauf sur des questions budgétaires et à l’égard de ses propres règles et réglementations internes.
Enfin, la référence aux principes du droit international et de l’équité ne concerne que l’indemnisation pour les biens et ne semble pas viser un droit au retour.
Il convient également de garder à l’esprit le fait que la disposition relative aux réfugiés n’est que l’un des éléments de la résolution, qui prévoyait « un règlement définitif de toutes les questions non résolues entre » les parties, alors que les États arabes ont toujours insisté sur son application (selon une interprétation qui leur convenait) indépendamment de toutes les autres questions.
Dans ce contexte, il ne faut pas non plus oublier que l’Assemblée générale a également recommandé la « réintégration des réfugiés dans la vie économique du Proche-Orient, soit par leur rapatriement, soit par leur réinstallation » (c’est moi qui souligne, R.L.) [14].
Après 1967
En conséquence de la guerre des Six Jours en 1967, il y eut environ 200 000 personnes déplacées palestiniennes (c’est-à-dire des personnes qui durent quitter leur foyer pour s’installer ailleurs dans le même État).
Ce sujet fut abordé par la Résolution 237 adoptée par le Conseil de sécurité le 4 juin 1967 [15], appelant le gouvernement d’Israël à « faciliter le retour des habitants [des zones où des opérations militaires ont eu lieu] qui se sont enfuis de ces zones depuis le déclenchement des hostilités ».
La résolution ne mentionne pas de « droit » au retour et, à l’instar de la plupart des résolutions du Conseil de sécurité, présente le caractère d’une recommandation. Israël a cependant accepté leur retour dans différents accords qui sont abordés ci-après. Environ 30 % des personnes déplacées de 1967 avaient déjà été des réfugiés de 1948 [16].
L’impact de la résolution 242 (1967) du Conseil de sécurité
La Résolution 242 adoptée par le Conseil de sécurité le 22 novembre 1967 revêt une grande importance dans le processus de paix israélo-arabe [17].
Dans son second paragraphe, le Conseil « affirme en outre la nécessité… (b) de réaliser un juste règlement du problème des réfugiés ».
Le Conseil n’a pas proposé de solution spécifique, et n’a pas restreint l’application de cette clause aux réfugiés arabes, probablement parce que le droit à indemnisation des réfugiés juifs des pays arabes mérite également un « juste règlement ».
L’affirmation arabe selon laquelle la Résolution 242 réaffirme la solution recommandée par la Résolution 194 de l’Assemblée générale de 1948, analysée ci-dessus, est dénuée de tout fondement.
La question des réfugiés dans les accords israélo-arabes
Examinons à présent les accords conclus entre Israël et ses voisins. Nous constatons que, dès l’accord-cadre pour la paix au Moyen-Orient signé à Camp David en 1978 par l’Égypte et Israël [18], la question des réfugiés était abordée. Il avait été convenu qu’une « commission de suivi » comprenant des représentants de l’Égypte, d’Israël, de la Jordanie et des Palestiniens « déciderait d’un commun accord des modalités d’admission des personnes déplacées de Cisjordanie et de Gaza en 1967 » (article A, 3).
De même, il avait été convenu que « l’Égypte et Israël œuvreraient de concert et avec les autres parties intéressées à l’établissement de procédures conventionnelles destinées à conduire à une solution rapide, équitable et permanente du problème des réfugiés » (article A, 4).
Dans la Déclaration de principes sur les arrangements d’autonomie par intérim de 1993 entre Israël et les Palestiniens [19], il fut à nouveau convenu que les modalités d’admission des personnes déplacées en 1967 seraient décidées d’un commun accord par une « commission de suivi » (article XII).
La question des réfugiés devait être négociée dans le cadre des négociations sur le statut définitif (article V, 3). L’accord intérimaire israélo-palestinien de 1995 concernant la Cisjordanie et la bande de Gaza [20] prévoyait des clauses similaires (articles XXXVII, 2 et XXXI, 5).
La clause correspondante (article 8) du Traité de paix signé entre Israël et la Jordanie en 1994 était un peu plus détaillée [21].
Les personnes déplacées y font l’objet d’une disposition similaire à celles mentionnées plus haut. Concernant les réfugiés, le traité de paix mentionne la nécessité de résoudre leur problème aussi bien dans le cadre du groupe de travail multilatéral sur les réfugiés créé après la conférence de Madrid en 1991, que dans celui des négociations sur le statut définitif. Le traité mentionne également les « programmes des Nations unies et autres programmes économiques internationaux concernant les réfugiés et les personnes déplacées, et notamment l’aide à leur installation [22]».
Aucun des accords conclus entre Israël et l’Égypte, les Palestiniens, ou la Jordanie n’a octroyé aux réfugiés un droit au retour en Israël.
Cette étude succincte montre que ni les conventions internationales générales, ni les principales résolutions de l’ONU, ni les accords conclus entre les parties ne confèrent aux réfugiés palestiniens un droit au retour en Israël.
En 2000, on comptait environ 3,8 millions de réfugiés palestiniens inscrits auprès de l’UNRWA.
Si Israël les autorisait tous à revenir sur son territoire, ce serait un acte suicidaire de sa part et on ne peut demander à aucun État de s’autodétruire.
D’un autre côté, une partie au moins des réfugiés s’opposera toujours à tout accord qui n’accordera pas un droit au retour général et tentera de le délégitimer [23]. Ils recourent également à des menaces contre ceux qui accepteraient une autre solution. Il semble que nous soyons dans un cercle vicieux.
La solution pourrait inclure un droit au retour dans la nouvelle patrie palestinienne, l’installation et l’intégration dans différents autres États (arabes et non-arabes), et un retour possible en Israël en cas de motifs humanitaires incontestables, comme la réunification de familles [24].
Le droit à indemnisation
Le troisième problème juridique lié aux réfugiés est celui de savoir s’ils ont droit à une indemnisation pour leurs biens perdus et à des subventions pour leur réhabilitation, c’est-à-dire leur intégration, leur réinstallation ou leur retour, selon les cas [25].
Le droit international général reconnaît l’obligation de verser une indemnisation en cas de confiscation de biens appartenant à des étrangers. La question du montant devant être versé est cependant débattue. Dans le cas présent, deux spécialistes ont suggéré une règle d’« indemnisation appropriée », prenant en compte la valeur des biens et les besoins spécifiques du réfugié [26].
Si l’on souhaite parvenir à une solution définitive du problème, il convient de prendre en considération le paiement – légalement ou à titre gracieux – non seulement d’une indemnisation pour les biens perdus (comme prévu par la résolution 194 (111) de l’Assemblée générale), mais aussi d’une subvention raisonnable pour la réhabilitation, et peut-être aussi d’une indemnisation pour le pays d’accueil dans lequel le réfugié a vécu et où il entend s’installer.
Comme ce n’est pas Israël qui a déclenché la guerre en 1947-1948, mais qu’il a été attaqué par les Arabes, il n’est pas responsable de la création du problème des réfugiés.
Il n’est donc pas tenu d’une obligation de réunir les sommes nécessaires.
Il serait préférable de constituer un fonds international à cet effet, auquel contribueraient Israël et d’autres pays. Une commission internationale pourrait enregistrer toutes les réclamations et distribuer des sommes appropriées. La difficulté tient aux sommes considérables qui seront nécessaires [27].
Il serait judicieux de se mettre d’accord sur une somme forfaitaire pour régler toutes les réclamations financières entre les parties et empêcher toutes réclamations ultérieures.
Un moyen devrait être trouvé pour que cet accord lie non seulement Israël et l’Autorité palestinienne mais aussi tous les réfugiés. On pourrait aussi envisager une clause selon laquelle l’Autorité palestinienne remplacerait Israël pour toute réclamation qui serait faite au-delà des stipulations de l’accord.
Pour conclure notre examen du problème des réfugiés, il est souhaitable que les parties s’accordent sur une définition raisonnable des réfugiés au lieu d’adopter automatiquement celle de l’UNRWA.
Les réfugiés ne bénéficient pas d’un droit au retour en Israël, que ce soit en vertu du droit international général ou du droit international spécial.
La solution appropriée semble être le retour dans la patrie palestinienne, la réinstallation et l’intégration dans d’autres pays (de préférence selon les souhaits de chaque réfugié), et l’autorisation pour certaines personnes de revenir en Israël, en cas de motifs humanitaires.
Une solution effective et appropriée impliquera également le paiement d’indemnisations pour les biens perdus et de subventions pour la réhabilitation [28].
Notes
[*] Une autre version de ce texte a été publié in Die Friedens Warte (Journal of International Peace and Organization) 76 (2001), 2-3, p 211-240 (copyright Die Friedens Warte)[**] Dans la version anglaise, les termes « doit », « doivent », « il y a lieu » sont rendus par « should », une forme verbale moins radicale.
[1] Eyal Benvenisti et Eyal Zamir, « Private Claims to Property Rights in the Future Israeli-Palestinian Settlement », American Journal of International Law 89 (1995) : 297.
[2] Résolution 302 (IV) de l’Assemblée générale des Nations unies du 8 décembre 1949, adoptée lors de la 273e réunion plénière.
[3] Yitzhak Ravid, The Palestinian Refugees (Ramat Gan, 2001), p. 1-12 (Hébreu).
[4] Recueil des traités de l’ONU, vol. 189, n° 2545 (1954), p. 152-156, article 1A (2).
[5] Ibid., article 1 C (3).
[6] Ibid., article 1 D.
[7] Don Peretz, Palestinians, Refugees, and the Middle East Peace Process (Washington, D.C., 1993), p. 11-12.
[8] Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, article 13 (2) ; Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, article 12 (4) ; Protocole IV de 1963 de la Convention européenne des droits de l’homme, article 3 (2) ; Convention américaine des droits de l’homme de 1969, Article 22 (5) ; Charte de Banjul sur les droits de l’homme et des peuples de 1981, Article 12 (2) – voir Sir Ian Brownlie, éd., Basic Documents on Human Rights, 3e éd. (Oxford, 1992), p. 21, 125, 347, 495, 551 ; pour d’autres exemples voir Paul Sieghart, The International Law of Human Rights (Oxford, 1985), p. 174-178.
[9] Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, article 12 (4).
[10] Paul Sieghart, The International Law of Human Rights, p. 179; Geoffrey R. Watson, The Oslo Accords : International Law and the Israeli-Palestinian Peace Agreements (Oxford, 2000), p. 283 ; Ruth Lapidoth, « The Right of Return in International Law, with Special Reference to the Palestinian Refugees », Israel Yearbook on Human Rights 16 (1986), p. 107-108.
Certains experts sont d’avis que le droit au retour s’applique aussi aux « résidents permanents juridiquement en règle » – voir, par ex. le débat qui a eu lieu au sein de la sous-commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités, tel que rapporté par le président-rapporteur M. Asbjorn Eide, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1991/45, du 28 août 1991, p. 5. Le comité des droits de l’homme créé en vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques a adopté une interprétation selon laquelle le droit au retour appartient aussi à une personne qui possède des « relations étroites et durables » avec un certain pays – UN Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 9, 2 novembre 1999, p. 5-6.
[11] Stig Jagerskiold, « The Freedom of Movement », The International Bill of Rights, Louis Henkin, éd. (New York, 1981), p. 180. Pour une opinion différente, voir Geoffrey Watson, Oslo Accords, p. 283.
[12] GAOR, 3e session, partie I, 1948, Resolutions, p. 21-24.
[13] Geoffrey Watson, Oslo Accords, p. 281.
[14] Résolution 393 (V) de l’Assemblée générale des Nations unies, 2 décembre 1950, adoptée lors de la 315e réunion plénière. Voir aussi le second paragraphe de la Résolution 194 (III) de l’Assemblée générale des Nations unies, du 11 décembre 1948, et la Résolution 513 (VI) du 26 janvier 1952, adoptée lors de la 365e réunion plénière.
[15] SCOR, 22e année, Resolutions and Decisions, 1967, p. 5.
[16] Salim Tamari, « The Future of Palestinian Refugees in the Peace Negociations », Palestine-Israel Journal 2 (1995) : 12.
[17] SCOR, 22e année, Resolutions and Decisions, p. 8-9. Pour son histoire législative, voir par ex. Arthur Lall, The UN and the Middle East Crisis 1967 (New York, 1968). Pour une analyse, voir par ex. Adnan Abu Odeh, Nabil Elaraby, Meir Rosenne, Dennis Ross, Eugène Rostow, Vernon Turner, articles dans UN Security Council Resolution 242 : The Building Block of Peacemaking (Washington, D.C., 1993) ; Ruth Lapidoth, « Security Council Resolution 242 at Twenty Five », Israel Law Review 26 (1992) : 295-318.
[18] Recueil des traités de l’ONU, vol. 1138 (1987), n° 17853, p. 39-45.
[19] International Legal Materials 32 (1993), p. 1525-1544. Sur cette déclaration, voir, notamment, Joel Singer, « The Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements », Justice (Tel Aviv), n° 1 (1994) : 4-21 ; Eyal Benvenisti, « The Israel-Palestinian Declaration of Principles : A Framework for Future Settlement », European Journal of International Law 4 (1993) : 542-554 ; Antonio Cassese, « The Israel-PLO Agreement and Self-Determination », ibid., p. 564-571 ; Raja Shihadeh, « Can the Declaration of Principles Bring About a “Just and Lasting Peace”? », ibid., p. 555-563 ; Karin Calvo-Goller, « Le régime d’autonomie prévu par la déclaration de principes du 13 septembre 1993 », Annuaire français de droit international 39 (1993) : 435 ; K. W. Meighan, « The Israel-PLO Declaration of Principles : Prelude to a Peace ? » Virginia Journal of International Law 34 (1994) : 435-468.
[20] Articles 1, 3, 4, 7, 13 et Annexe I de la Déclaration de principes. Des extraits de l’accord de 1995 ont été publiés dans International Legal Materials 36 (1997), p. 551. Pour le texte intégral, voir Kitvei Amana (publication des traités d’Israël), vol. 33, n° 1071, p. 1-400. Pour des commentaires, voir Joel Singer, « The West Bank and Gaza Strip : Phase Two », Justice, n° 7 (1995) : 1-12 ; Rotem M. Giladi, « The Practice and Case Law of Israel in Matters Related to International Law », Israel Law Review 29 (1995) : 506-534 ; Raja Shihadeh, From Occupation to Interim Accords : Israel and the Palestinian Territories (Londres, 1997), p. 31-72 ; Geoffrey Watson, Oslo Accords.
[21] International Legal Materials 34 (1995), p. 43-66.
[22] Article 8, paragraphe 2 (c), p. 49-50.
[23] Salim Tamari, « The Future of Palestinian Refugees », p. 11-12.
[24] Pour des solutions possibles, voir Geoffrey Watson, Oslo Accords, p. 286-290 ; Donna E. Arzt, Refugees Into Citizens : Palestinians and the End of the Arab-Israeli Conflict (New York, 1997) ; Joseph Alpher et Khalil Shikaki, The Palestinian Refugee Problem and the Right of Return, Harvard University, Weatherhead Center for International Affairs ; Document de travail no. 98-7 (Cambridge, MA, 1998).
[25] Geoffrey Watson, Oslo Accords, p. 286-290 ; Eyal Benvenisti et Eyal Zamir, « Private Claims ».
[26] Ibid., p. 331 et 338. Toutefois, la résolution 194 (III) ne parlait que d’indemnisation pour les biens.
[27] Yitzhak Ravid, The Palestinian Refugees, p. 36-40.
[28] Pour les négociations au sujet des réfugiés qui ont eu lieu à Camp David (2000) et à Taba (2001), cf. Gilead Sher, Bemerhatz Negiah, les pourparlers de paix, 1999-2001, un témoignage (Tel Aviv, 2001) (en hébreu).
A suivre…
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